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熊光清:大数据技术的运用与政府治理能力的提升

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发表于 2019-6-4 17:02:22 | 显示全部楼层 |阅读模式
未来的世界是大数据时代,大数据技术的运用必将引发政府治理的革命性变革。当前,在大数据不断增长的同时,大数据技术也在迅速发展,并开始广泛运用。大数据技术能够把蕴含在大数据中的信息充分有效地挖掘出来,增进人们对社会、经济、政治、文化等方面活动规律和特征的认识,利用对这些规律和特征的认识,可以极大提高社会生活各个领域的运行效率。将大数据技术运用到政府治理过程中,对于增强政府治理能力必然发挥重要作用。
一、大数据技术可以增强政府决策过程的现代化和科学化,提高政府的决策水平
大数据技术的发展为重塑政府决策系统提供了很好的技术支持。完善的政府决策系统是由信息子系统、咨询子系统、决断子系统、执行子系统和监控子系统等所构成的系统。这些子系统的良好运行是保证政府决策系统良好运转的关键环节。当前,可以利用大数据技术对政府决策系统进行全面改造和重塑,其中包括:数据信息提取与分析系统、专家咨询论证系统、虚拟决策实施效果的情景模拟系统、跟踪决策执行情况的动态评估系统,还可以辅之以社会意见收集系统和社会参与决策系统,进而收集、汇总及分析社会公众的集体意见,并引领社会公众依法有序参与政府决策,从而促进形成面向信息时代的完备的政府决策系统。这样,就能够有效提高政府的决策水平,并确保政府决策过程的现代化和科学化。
大数据技术可以极大增强信息子系统的信息量及信息分析处理能力。信息子系统在政府决策过程中具有非常重要的作用,它是政府决策系统的神经系统,能够为政府决策的制定、执行、评估和监控提供信息支撑。大数据技术为强化信息子系统提供了非常重要的手段,可以增强信息子系统收集、整理、贮存和传递信息的能力,极大增强信息子系统中的信息量及信息分析处理能力,这样,就可以为政府决策提供非常强大的信息依据。大数据技术可以为政府部门提供海量实时信息数据,使得政府决策的信息从少量的样本数据转变为海量的全体数据,便于政府部门掌握最新的信息数据,促使政府决策最大程度上贴近实际情况,这样,政府决策行为就可以更加准确客观,从而推动政府决策的现代化和科学化,并能够非常有效地避免决策方面的失误。
大数据技术可以使咨询子系统更好发挥作用。咨询子系统能够集中行业精英和专家学者的集体智慧,为政府决策提供政策建议和方案评估等咨询服务。由于现代行政管理越来越趋于专业和复杂,许多问题需要专业人士才能做出较为合理的判断,因而,利用咨询子系统,发挥行业精英和专家学者的作用,就变得非常必要。在现代政府决策系统中,充分发挥咨询子系统的作用,是政府决策科学化和民主化的重要保障。将大数据平台运用到咨询子系统中来,可以对咨询子系统进行改造,使得咨询子系统不仅可以发挥传统条件下行业精英和专家学者的咨询作用,而且能够依靠咨询子系统提供的大量数据和信息,提高咨询子系统的智能化程度,在此基础上进行政策决策,就能够使政府决策更周全、更科学。
大数据技术可以使决断子系统的决策更加科学。决断子系统在整个政府决策系统中居于最为核心的地位,可以说,其他子系统的活动都是围绕决断子系统的活动展开的。决断子系统运转是否顺利,决定了决策是否科学、合理和有效。将大数据技术运用到决断子系统中,对明确决策问题、制订决策目标、拟定备选方案、评估实施方案、选择恰当方案等都具有至关重要的作用,大数据的分析结果可以为决策者提供非常重要的参考。特别是在决策模拟实验中运用大数据技术进行实验,能够使决策模拟实验与实际情况接近,实验结果更加接近实际结果,从而就可以为政策决断提供非常可靠的依据。这样,就可以有效保证决策符合实际,彰显民意,并且公平科学。
大数据技术可以使执行子系统的工作更加准确。有了正确的决断,出台了好的政策,能否得到有效执行,还取决于执行子系统的能力与效率。在政策执行过程中,好的政策未必能够得到有效执行,经常会出现政策执行偏离政策决策预先确定的目标,甚至出现曲解政策、截留政策的情况,也有可能执行者采取“上有政策,下有对策”的策略,导致政策不能得到准确执行,并损害政府自身形象。全面、正确、积极地贯彻执行政策,是执行子系统的应尽责任。利用大数据技术,可以推进政策执行的智能化,实现执行全程网上流转、全程信息公开,进一步打造“阳光执行”流程,从而提高政策执行效率,并对政策执行过程中存在的问题及时进行纠正,确保政策执行准确到位。
大数据技术可以使监控子系统的工作更加有效。监控子系统相对独立于信息子系统、咨询子系统、决断子系统、执行子系统,其目的是对政府决策系统的各个环节进行监控,掌握政府决策系统的各个子系统的运转状态,特别是掌握政策决断是否科学合理,政策执行是否全面准确,从而保证政府决策的严肃性。利用大数据技术对监控子系统进行改造升级,可以有效提高政务信息和政府运行的透明度,促进市场主体、社会组织和公众主动参与和合作,也可对政府决策的各个子系统进行全程跟踪并分析各子系统的运行状态,还可以对各个不同时期同一决策系统或者同一时期不同政府部门决策系统的运行状态进行比较分析,从而实现决策过程的全程智慧监控,更好地保障政策决策的科学化、民主化和法治化,并能确保政策制定的科学合理和执行到位。
二、大数据技术能够助力政府公共服务高效化,提升政府公共服务能力
政府是一个国家公共领域的最为核心的组织之一,确保经济有序运行,维护社会稳定,促进社会健康发展,保障国家安定,提供有效的公共服务,是政府应尽的责任。公共服务型政府就是以公共服务为宗旨并承担公共服务责任的政府。从经济层面上说,由于存在市场垄断、外部性问题或不完全信息等情况,价格机制就不能完全确保出现帕累托最优状态,从而出现市场失灵的情况。出现了市场失灵,政府应予以纠正,这就需要政府加强对市场的监督和管理,维护市场机制的有效性,使市场在资源配置中发挥基础性作用。从政治层面上说,政府用来从事公共服务的权力是一种公共权力,在社会主义国家中,政府的一切权力都属于人民,政府必须为人民服务。从社会层面上说,政府应该也只能把追求和维护公共利益作为行为目标,政府为社会所提供的产品是一种公共产品(例如:提供社会治安、教育卫生、社会保障和国防安全等公共服务)。
由于现代社会风险不断增强,社会领域中出现的各种新问题和新现象不断对政府公共服务的水平与能力提出了新挑战。许多西方学者认为,由于科学技术的发展,在传统社会向现代社会转型的过程中,不确定性大为加强,风险构成了现代性的基本要素,风险社会成为了现代社会的重要特征。现代社会在风险因素剧增的情况下,社会的复杂性也不断增强,已经不断形成为复杂性巨系统。政府作为一种承担公共服务职能的组织,要发挥其作用,就必须使政府组织能够适应现代社会的变化。
大数据技术的发展无疑为提高政府公共服务能力提供了重要途径。大数据技术不仅需要硬件支持,同样也需要软件支持,涉及到信息通讯技术、互联网技术、计算机技术,以及数学、统计学、系统论等诸多领域。大数据技术包括多方面和多领域的技术,主要包括:云计算、分布式处理技术、数据存储技术和数据可视化技术等。为使政府公共服务供给适应社会公共需求,需要大力推进公共行政改革和公共服务改革,建立公共服务性政府的有效制度基础和组织基础,还要通过改革和技术升级提高政府公共服务的能力与水平,增强公共产品供给的数量与质量。这就要求政府在价值理念、职能配备、机构设置、管理方法和技术手段上有新的变化。在信息时代,利用信息技术重塑政府组织结构与管理模式,已经成为政府再造的重要内容,同时,利用大数据技术对政府治理流程与治理手段进行改造,也是政府治理变革的必然选择。
大数据技术正在重新塑造政府内部和政府外部的治理环境与治理结构。当前,政府部门、市场主体、社会组织和公民个人的活动环境和行为选择都发生了很大的变化,政府治理所面向的要素与以往相比有了很大的不同。信息传递的快捷与便利,政府治理结构不断从垂直走向扁平;由于互联网时代,话语权的下移与分散,以及公民政治地位的提升,使得政府治理机制不断从人治走向法治,从封闭走向透明;而政府能力的有限性与社会复杂程度的提高,政府职能不断从全能走向有限。在大数据时代,政府要提升公共服务能力,就要充分考虑上述变化。
大数据技术能够极大地降低政府治理体系的运行成本,增强政府治理的水平和能力。运用大数据技术,就能够更进一步增强数据和信息的共享,提高政府部门与市场主体、社会组织和公民个人之间的信息流动,加强政府与其他社会行为主体之间的协作关系,推进政府治理结构与治理机制的改革,逐步实现政府治理体系的现代化。在大数据时代,要把公共服务型政府建设作为重要目标,进一步转变政府职能,建立科学合理的公共服务机制,推动公共服务体系的流程再造,在履行好政治职能和经济职能的同时,注重提高社会治理和公共服务的能力,确保政府真正成为有效公共产品的提供者。
大数据技术可以有效提高政府工作效率,从而提高公共服务的质量和水平。大数据技术可以通过对海量低密度碎片化数据进行分析、筛选与整合,从中提炼出极具价值的信息资源,并发现其中蕴藏的特征和规律,就可以为政府部门提供有效信息,便于政府部门全面准确掌握社会各个领域的情况和动态。政府部门还可以运用大数据技术监测公务员的工作绩效和行为数据,将原本无序和静态的隐性数据转化成有着关联性的显性数据,从而可以对公务员工作时间和工作强度做出合理安排,以便提高他们的工作效率和工作积极性。同时,大数据技术为政府公共服务流程再造提供了新的技术条件,可以使服务流程更简洁,更方便和更快速,从而可以大大降低公共服务的交易成本。这些手段都可以有效提升政府的运作效率,并降低政府的行政成本。
大数据技术的运用可使数据挖掘更加深入,有利于引导政府提供更加个性化和人性化的公共服务,并可使公共服务更加到位。政府的公共服务职能就是要求政府在保障公民的基本权利和社会需求等方面承担应尽的职责和发挥应有的作用。政府可以非常方便或本身就拥有非常丰富的经济、教育、卫生、就业、治安、交通、社保、税收、民政等方面的信息和数据,通过对这些信息和数据进行深度分析与挖掘,就可以准确预测各种社会行为主体的实际需求,进而提供更精准和更高质量的公共服务。通过大数据技术,政府还可以对各个地区公共服务情况进行对比分析,在低密度价值信息中筛选出高价值数据,并获取各个地区公共服务的特征及影响公共服务的主要因素,从而采取有针对性的措施,促使公共服务更加准确到位。在大数据时代,政府要始终把全体公民作为自己服务的对象,始终把维护公共利益作为自己的最高目标,不断提高公共服务能力。
三、大数据技术可以提高政府治理的精准性,使政府更好履行现代政府职能
有效政府是能够对社会进行治理并且善于对社会进行治理的政府。“治理”这个词,西方在古希腊时期,中国在春秋战国时期,就已经开始使用了。但是,当时使用的“治理”一词基本上都是“统治”的意思。这与现代意义上“治理”一词的涵义有很大的差别。现代意义上的“治理”概念出现得非常晚,直到20世纪90年代才出现。治理理论的兴起是20世纪90年代以来许多国家在面临经济、政治和意识形态变化过程中所作出的理论回应。治理理论主要强调以下几个方面的涵义。第一,治理主体具有多元性,并偏重强调社会力量参与治理过程;第二,多元治理主体在地位上是平等的,其作用和功能有差异,但是不可或缺;第三,治理主体之间有较强的互动性,能够合作、协调与分享,不是权力授予或竞争状态;第四,治理的目标是实现共同利益,促进社会发展。
治理理论虽然强调治理主体的多元化,但是,政府无疑是治理的极为重要的主体之一。政府不仅是国家治理体系中非常重要的治理主体,而且在许多国家的治理体系中都起着主导性作用,其职能往往随着国家治理体系的变化而变化。政府本位的行政管理非常重视政府的至高无上性和无限代表性,在这种模式下,政府职能具有全能性,政府权力具有无限性,政府组织在社会系统中居于核心地位。政府本位的行政管理在提供公共服务时,政府往往视自己为“恩赐者”,而实际上并不能满足社会多方面的需求。当前,许多国家在政府改革过程中,政府管理模式逐步实现了由传统管理模式向现代治理模式的转变,也逐步实现了由注重管理控制向注重提供公共服务的转变。现代政府职能的主要内容包括:确定制度框架,调控宏观经济,提供公共物品和服务,协调和解决社会冲突,治理外部性效应,调节和再分配社会收入。要实现国家治理的现代化,必须更好实现现代政府的职能。
大数据技术在政府治理中的运用为更好实现现代政府职能提供了重要的技术手段。由于现代社会日益趋于复杂,要实现政府治理的精准性,更好实现现代政府职能,必须大力提升政府治理能力。可以说,传统的政府行为模式已经难以应对当前十分复杂的社会环境,而以大数据驱动为基础的政府治理可以一定程度上适应社会的复杂性并促使政府采取及时的应对措施,通过大数据技术的运用有效提升治理目标的可预测性,从而为公众提供更加贴近需求的服务。大数据技术能够揭示传统技术手段难以揭示出来的特征和规律,并可以极大地推动政府数据开放共享,促进多部门或多领域的数据融合与资源整合,这将极大提升政府的数据分析能力,为有效处理复杂社会问题提供新的手段。大数据技术可以助推政府公共服务的高效化,为提升政府治理能力提供重要的技术支持,因而必然促进政府治理能力的提升。
运用大数据技术,利用数据之间的关联性便能挖掘出蕴含在大数据中的特征和规律。当前,已经应用到政府治理中的大数据技术,例如:地理位置定位、电子健康档案信息库、能源消耗监测、线上生态实时监控与反馈系统、大数据交通监控管理系统等,可以使政府对一些以往难以控制和预测的问题有效开展预防。同时,运用大数据技术,政府在帮困扶贫、环境保护、公共安全、危机预防、政务服务和城镇建设等方面更能够实现精准治理。
大数据技术的运用改变了以往人们认为人类行为是难以预测的认识,它通过电子踪迹来监测和推算人类的行为习惯,让政府治理有了明确的目标和清晰的指向。例如:网络舆论的复杂性对网络舆论治理带来了十分严峻挑战,而大数据技术则将为网络舆论治理提供新的路径。由于互联网信息传播渠道的复杂性,实施对网络信息的全面管控存在很大难度,并且,由于网络信息传播方式的特殊性,也难以对网络信息传播进行严格控制。再加上,各种不同性质的网络媒体和各种不同形态的媒体所组成的媒体结构体系极为庞杂,不可能将它们全部纳入监管体系之中。这些问题导致对网络信息的监管存在非常多的难题,也使得网络舆论场域存在不少问题。网络空间中违背公序良俗和社会基本道德的淫秽色情信息,以及暴力恐怖、虚假信息和其他涉嫌犯罪活动或危害国家安全的信息非常多。大数据技术为获取网民网络行为数据提供了很好的技术手段,而且这些数据是网民在非调查研究干扰情况下的真实数据,可靠性更高,这种非干扰状态下生成的数据为网络舆论分析提供了真实的海量数据;同时,运用大数据技术,研究与分析的对象也从“抽样”转向“总体”,并且不受数据获取时间和成本的限制。这样,通过对网络舆论的大数据分析,掌握网络舆论的特点和规律,就可以为管理部门提供有针对性的治理依据。
在大数据技术的支撑下,政府能够建立起“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的治理机制,实现基于大数据分析之上的科学治理,从而推动政府治理理念和治理方式的进步。基于大数据技术的政府治理机制,将摆脱随机抽样和因果逻辑的分析范式,通过全样本分析和相关性分析等手段对大数据进行分析和处理,然后运用到政府治理领域,必然提高政府治理的精准性。政府通过大数据系统的数据采集建立起一个大数据库,经过对海量数据的识别、分析和匹配,精确抓取到具体节点的相关信息,然后运用大数据技术进行分析,就能获得非常准确的认识,这样,政府治理就能够从以往的主观主义和经验主义治理模式中摆脱出来,从而加强政府治理的精准性。借助大数据实现政府负面清单、权力清单和责任清单的透明化管理,完善大数据监督和技术反腐体系,可以推动改进政府管理和公共治理方式,促进政府简政放权、依法行政。
四、大数据技术能够助力政府治理体系中多中心协同治理局面的实现,从而提高政府治理的效能
政府治理的主体是多元的,而且,政府治理的对象也是多元的,要提高政府治理的效能,最重要的途径就是实现多中心协同治理。政府治理的对象具有多重指向,一是政府内部事务的治理,二是社会公共事务的治理。有效政府治理是指在现代公共治理进程中,政府与市场、社会、公众等多元主体之间实现良性互动并且相互协作共同应对和解决公共事务,从而不断促进政府职能转变和增进政府治理绩效及效能。在有效的政府治理体系中,治理主体一定是多元的,治理主体之间也是良性互动的,并且能够实现治理的目标。
多中心协同治理,就是既要发挥多元治理主体的作用,又要使多元治理主体的作用能够配合好、协作好,一旦产生协同效应(synergistic effect),就能够达到最优的治理效果。多中心理论重视政府、市场、社会和公民等多元主体的治理作用,并特别强调社会组织在治理过程中的作用。协同学(synergetics)深刻揭示了自然领域和社会领域中的协同现象,为提高人类认识能力提供了重要工具。协同学中“协同”(synergetic)意指,系统内子系统及要素之间相互作用就会产生协同效应,从而使系统从无序状态走向有序状态。协同学认为,在一定条件下,子系统之间的相互作用会产生协同效应,使其形成自组织结构,从而产生由无序向有序的转变。我们将多中心理论与协同学整合在一起,并将之运用到治理理论与实践中,提炼出了一种多中心协同治理模式。 多元治理主体之间通过合作和协调形成协同效应(synergistic effect),是多元治理主体之间关系处置得当所能产生的最佳效果。
网络信息技术的发展能够强有力地推动多中心协同治理的实现。在协同学看来,信息在协同效应的产生过程中起着非常重要的作用。 可以说,随着互联网在政府治理体系的广泛应用,不同层级的政府部门之间和平行的政府部门之间,政府部门与市场主体、社会组织和公民个人之间都建立起了非常便捷的网络联系,这使得系统中信息流动变得非常便捷,而且成本大为降低,从而就使得多中心协同治理的实现具备了十分便利的信息条件。
政府部门内部及其不同层级间大数据分享与共同治理能够极大地提升协同治理的效能。在网络信息时代,政府部门内部及其不同层级间通过数据共享,可以实现政府部门之间的协同合作,并可推动不同治理主体之间的良性互动。如果说数据汇聚解决了纵向统筹和横向联通的问题,那么多维交互实现的就是协同治理,通过全面整合不同职能部门与各级政府组织的数据资源,就可以促进信息共享和业务协同,从而提升政府综合治理水平,降低行政成本。同时,在大数据时代,政府部门的内在结构,特别是其科层结构也会发生变化,从而使得传统官僚体系得到重塑,促进政府效率的提升。
政府部门与其他社会行为主体之间进行数据分享和合作治理将促成多中心协同治理格局的形成。大数据有助于推进政府部门建立统一的云平台和数据库,拓展数据共享的深度和广度,促进政府部门之间、以及政府部门与其他社会行为主体之间的信息流动和分享共治,消除各自为政的现象,从而可以实现多元治理主体之间的协同合作,进而提升政府治理效能。通过运用云计算、移动互联网、数据仓库、联机分析等技术为支撑的大数据技术,也能够较为便捷地实现政府部门、市场主体、社会组织和公民个人等不同主体之间的信息共享与沟通合作。如果将大数据看作一个生态系统,那么在这个系统中各个治理主体能够以大数据平台作为关键衔接点和互通互联的中心,以此进行信息的获取、交换、分析及服务,在动态的协作中形成一种彼此合作的稳定的协同关系。
大数据技术可以加速政府治理的创新,使政府治理效能产生倍增效应。运用大数据可以推动政府服务模式创新,促进经济、教育、卫生、就业、治安、交通、社保、税收、民政等方面的数据横向与纵向融合贯通,推动实现智慧医疗、智慧教育、智慧养老,促进简政放权和简化行政审批流程,提高公共服务的质量。在大数据背景下,可以通过多元治理主体之间的协作,加快公共服务领域数据的汇集和共享,推进政府与企业数据平台的对接,形成以政府为主导,社会、市场和公民等主体共同参与的多中心协同治理机制,实现公共事务治理的智能化。
在信息技术飞速发展的过程中,社会变革与经济发展也获得了长足进步,而它们的交汇融合带来了数据的迅猛增长,大数据由此产生。而基于网络信息技术、计算机技术和统计技术发展而兴起的大数据技术可以通过对大数据进行分析,挖掘其中包含的事物运行的规律和特征,从而增强对事物运行过程的认识,提高解决复杂问题的能力。运用大数据技术重新塑造政府治理体系和提升政府治理能力具有重要意义。可以说,运用大数据技术能够推进政府治理理念变革和政府治理模式创新,提高政府决策的科学化和民主化,提升政府公共服务的水平和能力,增强政府治理的精准性和有效性,加强政府治理体系的合作意识和协同能力。
当前,政府治理应顺应社会变化、政府变革和大数据技术发展的趋势,加快对大数据技术的研发与运用,推进政务数据和社会数据融合共享,实现数据资源跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨行业的联通流动,形成万物互联、人机交互、天地一体的网络空间,打通政府运用大数据提升治理能力的技术通道。同时,也要处理好大数据技术在政府治理运用过程中带来的新问题和新挑战。这样,才能真正有效使政府治理体系得到重塑,并有力提升政府治理能力。

点评

海!外直播 t.cn/RxlBL8s 禁闻视频 t.cn/RJJZmvY 倒的高官越来越多,一薄一厚难以满足大家胃口,都在翘首以盼下一只“大老虎”,大清只有一个和珅,而今遍地是和珅,个中何故?看这个就知道了..  发表于 2019-6-11 16:15
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